低调了近20年 - 德化论坛

解密中国公权力“户籍警”(中编办)运作

编制是什么？形象地比喻，它就是党政机构和公务员的“户口”，而中编办相当于特别的“户籍管理部门”。作为一个身跨党政的特殊部门，它的身影几乎贯穿每一场行政体制改革的始末，并掌握全国党政机构和公务员编制命运。

中编办主任王东明说：“机构编制是党和国家重要的执政资源。”也正因此，作为“发放”这种执政资源的各级编办系统，也长期处于一种相对封闭和隐秘的工作状态，其所操作的各种改革方案，即便在政权内部，也并不公开。

中编办在某种程度上承担着“革命者”的任务，它不仅是行政改革的智囊机构，也是改革的推动者和协调者。

一向在公众眼中颇为神秘的中编办，在3月的最后一天正式开通了它的官方网站。而这个掌管全国党政机构和公务员编制的部门，也在低调了近20年后日益透明。

随后的4月9日，一年一度的全国机构编制监督检查工作会议召开，提出“切实增强机构编制管理约束力”，严查“超编进人”和“条条干预”问题，而全国各级党政机构亦将面临新一轮编制严查。

编制是什么？形象地比喻，它就是党政机构和公务员的“户口”，而编办相当于特别的“户籍管理部门”一个新的公务员进入机关，“落编”是必不可少的环节；一个机构的撤或立，也需要各级编办的批准。

中编办的全称是机构编制委员会办公室。去年，在沸沸扬扬的《魔兽世界》审批权之争中，背后的裁决者正是这个广为人知但又并不熟知的机构。

解决部门间的职权交叉矛盾，只是中编办权力的一部分，而它的身影几乎贯穿每一场行政体制改革的始末，并且掌握全国党政机构和公务员的编制命运。

尽管中编办的一举一动牵涉编制内外人员的命运和中国行政体制改革的未来，但一直以来，因其工作方式的封闭性，它却总是游离在公众的视线之外。

那么这究竟是一个什么样的机构？它又都在干些什么？

身跨党政的特殊机构

每当国务院宣布机构改革之后，中编办就会祭出“三定”这把它最常用的“尚方宝剑”“三定”规定是党政部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，这也是该部门“合法性”的基础。

比如2008年3月，国家环保总局升为环保部后，就必须在中编办规定的职责范围内，根据自身的实际需要，制定内设机构和人员编制设14个内设机构，增加3个司局，机关行政编制为 311名。当年6月，报到中编办审批，8月，国务院审议批复了这一方案。

实际上，中编办的权限远不止于审批“三定”规定从国务院机构改革方案的制定，到实施推进都由中编办一手操办。

“中编办是编委的常设正部级办事机构，负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制的日常管理工作，既是党的机构，又是国务院的机构。它所担负的职能既是政治属性的，也是法治和管理性质的。”中国人事科学研究院院长、中国机构编制管理研究会副会长吴江对南方周末记者说。这个成立于2004年4月的研究会是中编办下属的智囊机构。

吴江提到的编委，是更高一层的议事协调机构，而这个机构一出生就“风华正茂”由国务院总理兼任主任。

根据中编办官网介绍，现任的编委副主任由政治局常委、国家副主席习近平兼任。六位委员则包括中组部部长李源潮、中共办公厅主任令计划、国务委员兼国务院秘书长马凯、中编办主任王东明、财政部部长谢旭人和人保部部长尹蔚民。

委员的人选并非没有讲究组织、财政和人事都是与编办关系最密切的三个部门。只有在编办审核同意设置的机构和核批的编制范围内，组织（人事）部门才能配备人员和核定工资，财政部门才能列入政府预算并核拨经费，银行才能开设账户并发放工资。而“国务委员马凯则是分管中编办的国务院系统领导，另外，中编办的重要文件也要由中办、国办下发。”吴江说。

中编委的高规格决定了其下属的中编办特殊的地位。但原先，中编办的前身国家机构编制委员会办公室，最初设在人事部下面的两个司，一次契机让其成为一个跨党政的独立机构。

1992年，中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，行政体制改革迫在眉睫。可要协调党、政、人大、政协各方关系，必须有一个比国编委更有权威的机构才能胜任，中编委、中编办由此在1991年提前诞生。

“中编办的职能随着中编委的工作任务已经扩展到统一管理全国党政机关，人大、政协、法院、检察院机关，各民主党派、人民团体机关及事业单位的机构编制，由此再和人事部门一起合署办公其关系就不是很顺。”吴江说。

但中编办第一次职权扩张却是三年以后的事。1994年，中编办设置综合司、一司、二司、三司、四司等5个内设机构，一司主要负责党部门、全国人大机关、全国政协机关、群众团体机关、民主党派机关的机构编制，二司负责国务院机构编制，三司主要面向地方，四司负责事业单位。

不过与中编办相对强势的权力职能相比，地方各级编办则比较弱。在地方，机构编制委员会主任都由省长、市长、县长兼任。省编办主任一般由省委组织部副部长或省人保厅厅长兼任，市县编办主任的人选与省里相似。地方编办多是依附组织、人事部门，很多地方是合署办公，一套人马，两个牌子。

封闭的运作，“隐秘”的博弈

编制一般都由中编办统一核定，进行总量控制。如同有无户口一样，编制内与编制外，编制是多还是少，编制规定的某个部门的职能大小，对于党政部门而言，极为重要。

“编制管理是对公职人员的法律地位与身份的确认，它所管理的不仅仅是总编制额度，还包括各行政层级的职级数额、职务名称，比如一个层级有几个领导职位，正职副职多少，非领导职数多少。”吴江说。

正如中编办主任王东明所说：“机构编制是党和国家重要的执政资源。”也正因如此，作为“发放”这种执政资源的各级编办系统，亦长期处于一种封闭和隐秘的工作状态，其所操作的各种改革方案，即便在政权内部，也并不公开。“为什么不敢公开？就是因为内部阻力太大，改革的内部动力不足。”吴江说，一旦公开的时候，总理就立即宣布了。“如果在社会广泛酝酿，透明度越大，博弈关系就越复杂，改革难度就越大。有的部门就会炸开锅，不仅影响正常工作，还会造成突击提拔干部、突击花钱分物，国有资产流失都可能出现。对一个部门首长来说，要是主动提出精简机构，就等于‘丧失领地’，地盘没了，谁还跟你干啊。”